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标题: 美国、欧盟和对中国军售解禁 [打印本页]

作者: 孤叶飘零 时间: 2004-12-13 20:14 标题: 美国、欧盟和对中国军售解禁

12月举行的欧盟首脑会议将给对华军售解禁带来巨大的动力。不管决定是否在此时做出，解禁最终是不可避免的。
欧洲领导人的原动力来自于对和中国建立长期战略合作伙伴关系的渴求。
解禁将对跨大西洋关系带来严重的后果。美国与欧盟领导人必须把这一问题置于双边议程的首位，并且发展相互协调的跨大西洋军火出口控制机制。

跨大西洋关系的新裂痕
自从去年秋天开始，一条令人担忧的新裂痕在本已紧张的美欧关系当中浮出水面。这条裂痕不在中东，却在中国。
在法国总统希拉克和德国总理施罗德2003年秋天访华时，都公开提出继续执行因1989年天安门事件而针对中国的军备禁运是否明智这一问题。他们和其他欧洲领导人都在6月进行的首脑会晤上表达了这一意向。但由于整个欧洲上半年都在关注欧盟宪法，对华军售解禁问题会成为行将到来的2004年12月的欧盟首脑会议中做出决定的下一目标。希拉克10月8日至12日的访华，以及12月早些时候进行的中国——欧盟首脑会晤，都将增加对这一决定的压力。
欧盟领导人关于12月对华军售解禁的意向将成为美国和很多欧洲决策者共同担忧的问题。应对将成为世界经济、政治和军事领域领导性力量的崛起的中国，将是本世纪前五十年国际秩序所面临的最大挑战。美国与欧洲面对这一挑战采取的方式分道扬镳，将在地区和国际层面造成新的不稳定因素，也将成为美国新一届政府所面临的跨大西洋关系中的一个难点。
总体上看，欧盟各国政府似乎不会在12月一致赞成解除对华军售禁令。即使如此，解禁也仅仅是被推迟。欧盟对华军售禁令不可能是长期性的，大西洋两岸对这一问题的讨论（最理想的结果是达成共识）将是不可避免的。

美国与欧盟对华军售禁令比较
美国与欧盟对华军售禁令之间的差别是巨大的。美国的禁令以法律的形式执行。它禁止向中国出口美国军火清单上的所有的致命与非致命的军事物资。它唯一的例外是当总统认为符合国家利益时可以特许出口。例如九十年代克林顿政府批准对华出口价值3.5亿美元的商用卫星、信息加密系统和其他军民两用设备。
欧盟的禁令没有相同的法律效力。其依据是欧盟1989年6月对天安门事件做出反应的声明中的一点。它简单的指出欧盟成员将禁止与中国进行“军火贸易”。它不具有法律约束力。而且也没有准确的说明“军火”的含义。如何解读和实行禁令由欧洲各国政府自己作主。例如，英国解读为禁止出口可用于战争和国内政治的致命军事装备，包括炸弹、鱼雷、弹药和各种武器平台，因此继续向中国出售航空电子设备和雷达等非致命装备。在九十年代，尽管禁令存在，欧盟与中国在空间技术的合作不断深化，尤其是卫星领域，欧盟允许中国参与伽利略导航卫星计划。中国与几个欧盟成员国在航空领域也结成了包括联合开发制造、直升机现代化改装、支线飞机和教练机的项目的合作伙伴关系。
欧盟的禁令依然在执行。只有欧盟成员一致同意时才会被废除。一方面，这给希望解禁的国家造成巨大的障碍。另一方面，如果绝大多数欧盟国家公开要求解禁，少部分持保留态度的国家将明显被视为反对者。一旦绝大多数国家转变态度，解禁的决定将会很快到来。
欧盟解禁决定的原动力主要来自中国在尊重人权方面有目共睹的进步，使得欧盟禁令变得不恰当。1996年，中国与欧盟开始在人权领域进行双边对话，现在已经发展成为中欧政治对话的正式组成部分。在人权领域，欧盟的首要目标是要求中国批准1976年联合国人权公约，同时关注中国死刑的过度使用、劳教和对言论、宗教和结社自由的限制，以及新疆、西藏等地区的少数民族权利。

欧盟军火出口管制条约
虽然华盛顿关注欧盟对华军售禁令，但是应该注意到禁令并不是欧盟成员国对华军售管制的唯一机制。1998年，欧盟成员国签署了《欧盟军火出口管制条约》。这一文件也没有法律效力，但却是对欧盟成员国授权向第三国出口军火进行管制的政治协议。该条约要求就有关事项进行磋商和协调，军火出口决策的法律框架仍然在国家层面上。
这个条约具有重要性，因为目前已经被用于监督甚至阻止高技术和两用产品，尤其是令美国担忧的物资的对华出口。其重要性还在于明确了成员国在发放武器出口许可证前必须考虑的八条标准，其中包含与对华军售相关的内容，例如，军火购买国对人权的尊重；对于产品技术转手的可能性；军售对地区和平、安全与稳定带来消极影响的危险（在对华军售时涉及台湾的重要考虑）；还有对盟友所造成的消极影响（包含台湾的潜在保护者美国）。
在推动解禁的时候，欧盟国家对华军售的决定，应该受到管制条约，而非一个模糊的对中国进行军火禁运的政治声明的管制，因为现在的环境和十五年前相比已经大不同了。

未来几个月会发生什么
对中国政府而言，欧盟军售解禁将带来超值的效应。这不仅在于欧盟将给中国带来长期的多元的军火来源；此时更重要的是，中国政府急于抹去过去自身孤立于国际社会的印迹。解禁标志着国际社会主动的，公开的进一步承认而且接受中国成为国际体系内部的大国这一事实。
不过，尽管中国施加持续的压力和一些欧洲国家领导人近几个月所表达的对解禁有利的观点，欧洲各国领导人似乎不会在12月一致同意解禁。一系列因素将对此产生影响。
首先，欧盟领导人很清楚，在美国总统大选一个月后的2004年12月做出决定，不论处于布什第二任期还是克里第一任期，都将使跨大西洋关系朝错误的方向前进。一部分像英国、意大利和荷兰这样的亲近美国的欧洲国家政府，同样对禁运产生抵触，因为他们和法德一样，把禁令视为恢复与中国恢复利益可观的军火贸易关系的过时的障碍。但他们重视未来跨大西洋关系的拓展，具有跨大西洋观念的荷兰在12月担任欧盟轮值主席国，必然增加把这一问题提到下一届欧盟委员会议程的难度。
第二，作为欧盟新成员的东欧国家对赞同这个会令美国愤怒的决定持谨慎态度。法德轴心推动的解禁的努力将受到新加入者和其他欧盟成员的反对。伊拉克问题对他们来说依然记忆犹新，他们将对这一新的法德联合行动持谨慎态度，尽管会带来短期的商业利益，但也会对跨大西洋关系产生长期的消极政治影响。
除了无法预测的欧盟决策过程的复杂变化，中国人权的现状仍然对迅速解禁产生反作用。目前的一个阻碍因素是中国政府通过全国人大阻止香港立法机构的直接选举按照预期扩大。中央政府拒绝与达赖喇嘛就西藏的未来进行谈判也是一个因素。尽管在2004年3月的全国人大会议上中国在人权方面采取了一些积极的步骤，但是更侧重于对现状的内部检讨而不是出台新的政策法规。中国宣称公民的社会与经济权益已经得到进一步提高，但存在的事实是政治和公民权利仍然受到束缚，中共也不能容忍对其权威的挑战。
最后，新当选的欧盟议会和委员将于11月就职，将施加更大的压力让有关解禁问题的讨论在更往后的时间进行。

为何欧洲人希望现在就行动
但是阻止欧盟立即行动的障碍没有理由令人沾沾自喜。从欧洲人的观点来看，目前的现状并不是站得住脚的。
战略考虑
从一个层面上来看，尽管存在短期的忧虑，绝大多数欧洲决策者都相信解禁有战略意义。欧盟委员会2003年9月发表的欧盟-中国关系报告认为中国的行为将是未来几十年世界在大规模杀伤性武器扩散、全球疾病与健康、环境问题和知识产权保护，以及整个世界经济的健康发展等领域所面临的关键挑战。因此，该报告的结论是，“我们的利益清晰的表明，欧盟与中国应该在处理国际事务中结成战略伙伴关系。”
欧洲人相信他们能够在和中国在以上领域的合作取得进展，因为双方在构建全球治理的多边体系上具有共同利益。例如致力于加强联合国在地区和全球冲突解决过程中所扮演的领导作用。而且，由于自身的担忧，法国等国希望和中国发展关系以制衡美国。欧盟绝大多数成员偏爱以多边规则和组织来治理世界，没有中国的积极参与也是无法成为现实的。
其他两个因素在于战略平衡层面。一是欧洲人认为他们需要对华盛顿对中国采取的多疑和竞争的交往方式进行补偿，虽然目前中美关系处于良好状态，但是至少美国的立场会把中国推向一个内心抵触与敌对的状态。最后一个使欧盟领导人积极回应的因素是中国领导人给他们留下的良好印象，中国把欧洲视为真正值得进行战略对话的世界舞台的重要力量。与此相反的是，多数美国领导人对欧盟及其推进全球、多边议程的努力持怀疑态度。
中国在2003年春季新领导集体接班后，通过参与关于朝鲜问题的多边对话，明显在地区安全事务中扮演了更有建设性的角色，欧洲领导人热衷于寻找报答中国在国际政治与经济领域所发挥的日益增长的积极作用的方式。因此，对华军售解禁将是欧盟显示自身把中国视为可靠战略伙伴的重要步骤。
经济考虑
中欧关系中第二个动力是双边经济关系，也给欧洲继续禁止对华军售的明智性带来了疑问。对欧盟而言，双边贸易额近年来呈指数式的增长是令人振奋的，中国目前是欧盟的第二大外贸伙伴排在美国之后。欧洲公司也利用欧元目前的强劲势头向中国市场进行直接投资，尤其是因为中国急需基础设施建设方面的投资，使欧洲公司的地位得到进一步加强。
但是，欧盟与中国的同期商贸平衡在过去的三年中持续恶化。根据欧盟委员会的统计，欧盟从中国进口的商品从1999年的520亿欧元（占欧盟进口商品7.4%）达到2003年的1050亿欧元（占欧盟进口商品的12%）。然而，欧盟对华出口增长却相形见绌，在同期由196亿欧元增长至409亿欧元。欧盟与中国的商品贸易逆差达640亿欧元，尽管双方服务贸易达到平衡（欧盟2002年进口46亿欧元，出口52亿欧元）。
欧元去年相对美元升值30%使形势更加恶化。中国与美元挂钩的币值意味着欧盟产品在中国市场上的竞争力将不如美国产品。更糟的是，中国和其他东亚国家通过大规模购买美元增加外汇储备来限制自身币值升级，以保持它们的产品在美国市场上的竞争力。这使去年欧盟出口产品的价格竞争力在亚洲的美国产品和在美国的亚洲产品面前同时处于劣势。
欧盟制造商和政治家对美国的国内市场需求能使美国长期保持低利率日益感到恐惧，并相信由此增加其巨大的贸易赤字和政府负债。加之欧盟内部意识到美国长期在世界经济竞争中具有不公平的优势，欧盟认为对此寻求补偿是合理的。
虽然没有公开挑明，欧盟领导人希望对华军售解禁将带来巨大的机遇，由此产生的政治效应，将推动中国政府作出能够扩大欧盟直接投资，以及平衡贸易赤字的决定。客机的交易是最明显的例子，而且欧洲公司在中国国内工程建设和运输业，以及技术型的基础设施建设领域也能获得潜在的商机。
新的防务市场
第三个影响欧盟决策的因素是，欧盟对欧洲防务产业和跨大西洋防务产业合作前景的担忧。相对于它们的美国同行而言，欧洲防务公司更加依赖于出口。然而就禁令而言，并不只是欧洲领导人希望打开新的利益丰厚的市场这样一个简单的问题。毕竟，由于中国与俄罗斯现存的紧密的军贸关系，而且欧洲在解禁后无意违反欧盟管制条约，解禁能否给欧洲防务产业带来迅速增长的需求还是一个未知数。
还有一个重要的具有间接影响的因素是，欧洲担心欧洲防务企业在进入美国防务市场时将面临更大的困难，除了在有限的层面上，他们主要还是美国的转包者。这一忧虑跨越了欧洲的主要国家，包括英国。英国国防大臣胡恩最近发给美国国防部长拉姆斯菲尔德一封措辞强硬的信件，抗议美国在授予英国公司期待已久的，对美国技术转让限制享有豁免权问题上动作缓慢。由于美国决策者与狭隘的抵制进口欧洲军工产品，以及出于官僚与意识形态反对与欧洲盟友共享防务技术的力量进行斗争，他们需要事实来表明欧盟没有向中国这样的防务市场出口军火的可能性。

缺乏协调行动的危险
支持解禁的欧洲人认为解禁不会改变现状，原因是欧洲国家对军火贸易的限制和欧盟管制条约的存在，以及中国表明在解禁后无意从欧洲大规模进口军火。隐藏在这些说法背后的事实是，一些欧洲人设想，未来中美可能因为台湾或者其他该地区出现的突发事件发生战争。美国士兵被欧洲设计制造的武器瞄准和杀伤这一恐惧的场景，将被视为不合情理和难以接受的，以此推迟欧盟解禁的行动。
支持解禁的欧洲人应该从认为华盛顿会把解禁视为简单的“标志”和“正常化”的错误认识中醒悟，并尽快忘掉这样的想法。民主党和共和党都认为，中国在台湾独立时发动攻击是在未来几十年美军可能介入的主要冲突之一。他们对中国沿台湾海峡稳步向前的军事现代化进程十分担忧。如果欧洲的政府在做出解禁的决定时不考虑美国的严重忧虑，美国决策者会将此视为在面临重要的全球安全问题时，欧洲不再支持美国的标志。在大西洋两岸因为萨达姆对美国和世界造成的威胁的性质争吵不休之后，这一新到来的冲突将会给跨大西洋防务合作的每个层面带来灾难性的影响，不论是在政治层面、机制层面或者产业技术层面。

结论与下一步
欧盟的解禁如果不是在12月，也很有可能在未来12至18个月中到来。事已至此，美国的反应无疑是消极的。为了防止欧盟对华军售破坏大西洋两岸的关系，应该做些什么呢？
在最基本的层面上，美国和欧盟的政府都应该把这个问题立即放到双边议程的首要位置。欧洲领导人应该抓住每一个机会向美国解释，他们考虑到了美国领导人的想法，而且保证不会出现未经审查的武器出口。欧盟领导人也必须意识到，这不是一个根据他们自身的考虑就可以做出的决定。应该非正式的，不动声色的邀请美国参与其中，表达自己的观点。对美国而言，在此问题上也无法要求欧洲追随自己。最后的决定也许不是美国所愿意看到的，但这不意味着不能通过对话和其他具体的，合作的步骤来降低它所造成的影响。
第二，美国和欧盟应该运用即将到来的解禁作为一个机遇，加深双边对话，发展更加相互协调的跨大西洋军事出口控制机制。欧盟的武器出口管理条约为欧美在这一议题上的谈判提供了框架。欧美双方的专家可以共同制定一份清单，列出倘若出口到包括中国在内的第三方，可能威胁他们自身和盟友未来的集体安全的关键军事和军民两用技术。在这一方案下存在许多可操作性选择，能够通过加深跨大西洋对话给双方带来收益，当然，关键在于此事不要被美国国会控制在手中。
第三，为了防止被指控为违反道德的权宜之计，解禁前欧洲领导人应该在欧洲各国的首都和华盛顿公开说明这一决定所遵循的准则。包括要求中国政府在人权领域取得采取新的具体可行的措施，加强武器出口管制和维护地区的和平与稳定。欧洲领导人也应该利用解禁这一机遇来加强在欧盟武器管制条约方面的沟通，使之更加具体化，能够影响未来欧盟对华军售的授权，让各国政府未来难以为追求短期的国家利益而贸然采取破坏条例的行动。
一个关于中国问题的欧洲——大西洋对话应该把军售问题作为首要议程，然后扩展到这一重要性日益增加的三角关系的其他领域。然而，对欧盟对华军售解禁的管控失败将使这样的对话从头开始就大打折扣。

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