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标题: 出台政策频遭质疑中国已进入政策精益化时代 [打印本页]

作者: 坏的刚刚好 时间: 2005-5-9 16:59 标题: 出台政策频遭质疑中国已进入政策精益化时代

政策出台后频频遭到公众的评说与质疑，表明我国的政策制定已从“粗放时代”进入到“精益化时代”，这一时代对政府的执政能力提出了更高要求，将促使我国在政策制定上更加注重多元利益取向和整体统筹协调。
　　经济政策引发争议几成常态
　　最近，有两项政策引起纷纷议论：其一，中央银行为抑制房地产过热提高了房贷利率；其二为《软件政府采购实施办法（征求意见稿）》。
　　前者已经出台实施，代表了中央政府抑制房地产泡沫，打击楼市投机的决心。按说这一政策从出发点到时机都比较及时，但出台后还是受到了诸多质疑，如“没有考虑低收入购房者利益”等，认为其没有打击房地产投机者，反而打击了普通百姓。
　　后者虽尚在征求意见阶段，但已遭到众多反对：文件中有关“优先采购非本国软件产品目录”部分引发争议，有人认为其为外商预留了“后门”；有人认为其对国产软件不利；更有外商认为其依据投资规模列入目录的做法是在对境外广大中小软件开发商“关门”。
　　上述争议本身，本文无意过多探讨，但频频出现的经济政策争议，表明我们的政策制定已从以往的粗放时代，进入到一个精益化时代，特别是上世纪90年代以后，我国在政策制定的背景、方式、理念，以及政策倾向和手段上都开始面临诸多变化。
　　这种变化表现为四点：一是市场经济规则开始得到尊重，并且成为政府制定经济政策的基础；二是我国各种经济力量逐渐壮大，已具备能够与国有经济相抗衡的力量，经济政策制定的参与者日益多元；三是我国的经济利益日益区域化、全球化，政府在制定经济政策时必须对国家利益形态与存在形式进行考虑；四是我国政府更加重视民意，大众传播体系特别是网络对政策的影响力不断增加，各种利益团体通过传媒影响政策制定的空间不断加大。
　　“政策精益化时代”已经到来
　　在上述背景下，我国政府制定政策的背景、方式及理念已发生巨大变化，我国已从政策“粗放时代”进入到“精益化时代”。这种巨大变化可以用四个转变来描述：
　　首先，政府经济政策制定时的操作背景已经由过去面向铁板一块的国有计划经济转变为面对各个利益集团。而各个利益集团正在逐步由“自在”到“自为”，独立的利益意识日益觉醒，这种利益觉醒，在房地产政策辩论中表现得格外明显。利益多元化时代已经到来。各个利益集团之间的博弈已经明显地对政府经济政策产生了影响。由于各个利益集团独立的利益意识日益觉醒，各个利益集团通过各种方式试图影响公共政策的意愿也更加强烈。政府公共政策被利益集团“俘获”、“挟持”的可能性大大增加。由于需要考虑的因素增加，利益集团的影响增加，政府在制定经济政策时必须统筹兼顾，实际上使政策成为各方妥协的产物。
　　其次，由过去政府高高在上，官员们自上而下地制定与贯彻经济政策，转向比较注重程序的合理化，开始注意倾听各方面的意见。我国政府的经济政策制定理念，已经由单纯考虑国有企业的发展与利益，转向综合考虑各种经济成分企业的发展与利益。当然，国有企业仍然是政府特别予以政策关照的。政府制定经济政策时，已经自觉意识到市场作用与政府作用的区别以及发挥作用的不同领域。
　　再其次，政府在制定经济政策时，逐步注重程序的合理性、合法性，由过去政府行政部门关门操作变为相对公开操作。这又为各种利益集团、广大民众参与政策制定提供了渠道，使政府经济政策制定实际上成为一个各方面利益与意愿充分表达的贯彻。通过程序的合理性，也增加了政府制定经济政策的科学性，增大了专业人士对于经济政策的影响力。
　　最后，政府在政策手段选择上，已经由习惯于使用“一刀切”的行政手段，逐步向行政手段、法律手段、经济手段、信息手段综合运用过渡。当然，由于我国的国情，行政手段的运用还是比较多，而且往往比较有效。因此，行政手段的弊病也不时表现出来。
　　上述四个转变，表明我国政府在经济政策制定上已有了很大进步，这种进步在某种意义上是不可逆转的。政府经济政策的制定已从政策“粗放化时代”进入了政策“精益化时代”。
　　“精益化时代”需注意哪些问题
　　“政策精益化时代”，政府在政策制定上需注意如下问题：
　　首先，经济政策在制定时，要立足于复杂的经济运行及利益关系，在充分调查研究、分析论证基础上，提出政策构想。政策制定不应仅是政府官员的事，而要注意吸收有关专家参与其中。
　　其次，要充分听取不同利益集团、不同阶层的想法。经济政策的制定过程。实际上不可避免地是一个不同利益集团、不同阶层之间利益博弈的贯彻，讨价还价的过程。政府不可能照顾到每一个利益集团的利益，每一个利益集团也不可能做到按照自己意愿的利益最大化。政府也不应被个别利益集团的利益所左右。但是，政府可以从国家整体、长远利益出发，制定关照最大多数人利益，同时兼顾其他利益的相对公平的政策。要做到这一点，就需要进一步使经济政策制定的程序化、法律化，通过程序化、法律化，使各方面有一个参与的机会和发表意见的机会，增加政策的科学性、合理性、合法性。经济政策的制定基本上应当是一个政府、民众、利益集团、中介组织等不断达成共识的过程。
第三，要应对日益复杂的市场经济情况，应对复杂的利益关系，兼顾多个政策目标，在制定政策时就不能选择单一的政策手段，进行简短的政策操作，要根据政策需要，综合运用多种政策工具。今后的宏观经济政策推出，基本上应该是针对某些问题的一套政策，匹配运用。这样才能在解决主要问题时，不至于引发其他问题，使政策利大于弊。
　　在政策手段的选择上，应当多选择经济手段、信息引导手段等柔软性比较强，弹性比较大的政策手段。与行政手段相比，经济手段、信息引导手段等由于伸缩性比较好，因而留给政策接收者的空间也比较大，更加适合于市场经济环境。
　　第四，“政策精益化时代”的经济政策制定必须充分考虑国家利益的存在形态、存在空间。由于国家利益日益区域化、全球化，经济政策的制定不能不考虑国际规则，考虑我国承担的国际义务，考虑主权范围内的国家利益与主权范围外的国家利益之间的均衡，甚至考虑政治、安全、经济利益之间的均衡。要实现均衡，贯彻比较均衡考虑的国家经济政策，又要在国际诉求（国家之间、国家与国际组织之间的谈判）与国内诉求（政府与国内民众的交流与理解）之间考虑均衡。要实现复杂的均衡，就要综合运用政治手段、文化宣传手段、经济手段。经济政策的制定已经越出了自身的范围，成为国家大战略的一部分，成为国家政策体系的一部分，其目标、作用均可能发生变异，政策经常会在其他因素影响与博弈之下变形，其后果在经济区域化、全球化时代经常是难以预料的。这就需要制定政策时留有充分余地。
　　第五，经济政策的制定要考虑施政的成本，政府经济政策导致的经济成本与经济收益，要有中立的政策评价。这样才能使政策的执行更加公正，才能及时对政策予以必要的调整。
　　最后，“政策精益化时代”的经济政策应当具有充分的灵活性，其针对性应当更加明确，针对对象应当更加有所区别，手段施加影响也应当有所区别，并且能够及时地进行微调。没有区别就没有政策。只有综合运用各种政策手段，针对同一领域的重大经济问题，推出以不同政策手段覆盖不同阶层、领域的“政策套餐”，才能使经济政策更加有效，才能避免由于“一刀切”的简单政策导致政策产生较大的负面影响，甚至受到强烈反对。
　　本文之所以提出“政策精益化时代”这一概念，是想更加突出地提出我国政府制定经济政策时需要自觉予以改进的方向。实际上，自上世纪90年代以来，政府的经济政策制定一直是朝这个方向改进与发展的，这一概念的提出，是想使这一进程更加自觉、更加迅速。
　　“政策精益化时代”需要“精益化政策”。这是对政府执政能力与水平的检验，也是促进政府提高执政能力的动力。制定“精益化政策”的政府能力和政策的精益化，是治理现代国家的必然选择与必备条件。“精益化政策”必将使我国经济运行更加顺畅，使社会更加稳定和谐。

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